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28 de marzo, 2017

4084 Ley de desarrollo rural integral

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Edgar Ortiz Romero

Actualmente el Congreso de la República discute la iniciativa de ley 4084 que pretende aprobar la ley del sistema nacional de desarrollo rural integral. A continuación nos proponemos analizar los problemas que los legisladores identifican y los medios que planetan para resolver los problemas identificados mediante esta ley.

 

1.   Motivos

Según el dictamen de la Comisión de agricultura, ganadería y pesca del Congreso de la República, los motivos para impulsar esta ley y darle dictamen favorable son:

 

1.     Que el 53% de la población del país es rural.

2.     Qu el 53.9% de la población vive en pobreza y el 23.4% en pobreza extrema (actualizando a datos de ENCOVI 2014).

3.     Los altos índices de desnutrición que padece buena parte de la población rural.

4.     La baja cobertura de seguridad social de los trabajadores agrícolas que apenas llega al 16%.

5.     Que el 49% de los niños padecen de desnutrición crónica.

6.     Que con el actual salario agrícola no se logra cubrir el costo de la canasta básica.

 

2.   ¿Qué propone la ley?

De acuerdo a la iniciativa de ley, la solución para dicho problema pasa por:

 

2.1 Sujetos de la ley

Que los sujetos de esta ley serán primordialmente los pobres y pobres extremos (Artículo 3).

 

2.2 Entidades

La ley propone Crear un Sistema Nacional de Desarrollo Rural (Artículo 20) que estaría compuesto por: A) Gabinete de Desarrollo Rural; B) El Ministerio de Desarrollo Rural Integral; y C) El Consejo de Participación y Auditoría Social.

El Gabinete de Desarrollo Rural estaría compuesto por (Artículo 24):

A.    el Presidente,

B.    once ministros del ejecutivo,

C.     el Secretario de Asuntos Agrarios de la Presidencia,

D.    el Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional,

E.     el Secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,

F.     el Secretario de Planificación y Programación de la Presidencia, el Coordinador de la Unidad Técnica Interinstitucional y

G.    “otras instancias del ejecutivo relacionados con el Desarrollo Rural Integral; Ministerios, Secretarías y Fondos Sociales relacionados con el desarrollo rural integral por disposición del Presidente de la República”.

 

En el gabinete participarían dos instancias que se crean en esta ley que explicamos a continuación.

 

Ministerio de Desarrollo Rural Integral (Artículo 27)

La ley propone crear otro ministerio. El ministerio de desarrollo rural estaría encargado, entre otras cosas, de una serie de programas específicos (artículo 30). Entre estos programas, por ejemplo, estarían un programa de apoyo a producción de bienes básicos, programa de investigación para el desarrollo rural integral para rescatar y promover los conocimientos ancestrales de los pueblos indígenas y de las comunidades campesinas en materia de producción de alimentos, medicinas, etc.

 

Consejo de participación y auditoría social

El artículo 31 (enmendado por el Dip. Oliverio García) de la iniciativa propone crear un Consejo de participación y auditoría social. El objetivo es que este órgano aglutine y encauce las acciones y propuestas en materia de desarrollo rural integral. Para el efecto, este órgano se conformaría de la siguiente forma:

 

A)    Un viceministro del Ministerio de Desarrollo Rural Integral:

B)    Dos representantes de las Organizaciones Campesinas;

C)    Dos representantes de las Organizaciones Indígenas;

D)    Un representante de la USAC;

E)    Dos representante de las organizaciones de mujeres indígenas y campesinas;

F)    Un representante de los sindicatos agrícolas;

G)   Un representante de los pequeños y micro empresarios del área rural;

H)    Un representante de los Sindicatos Agrícolas Independientes;

I)      Un representante de las Cooperativas no federadas;

J)     Dos representantes de las ONGs de desarrollo que trabajan en materia relacionada con los sujetos priorizados.

Cada representante duraría cuatro años en su cargo.

 

3.    Políticas que afectaría la ley

La ley es bastante amplia en cuanto al rango de acción que otorga a la política de desarrollo rural. De esta suerte el Sistema Nacional de Desarrollo Rural trabajaría en políticas tales como:

 

A)    Política agrícola, pecuaria, forestal e hidrobiológica;

B)    Política económica;

C)    Política social;

D)    Política laboral;

E)    Política de Participación Social y Desarrollo Político;

F)    Política cultural y educativa;

Solo para destacar algunas (artículo 9).

 

3.1  Política agraria

De acuerdo al artículo 10 (considerando enmiendas del Dip. Oliverio García) de la iniciativa, el objetivo central de la política agraria es impulsar programas y leyes que promuevan la “transformación de la estructura de la tenencia de la tierra teniendo como objetivo la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político” y en consecuencia desincentivar “su concentración mediante la dotación y otros mecanismos de acceso a la tierra e incentivando el área destinada a la producción de alimentos”.

 

3.2 Política económica

La ley atribuye en el artículo 12 (considerando las enmiendas del Diputado Oliverio García) la consideración que debe tener la Junta Monetaria en la política cambiaria, monetaria y crediticia los temas de desarrollo rural integral al formular sus políticas. Lo que este artículo pretende es que haya fuentes de financiamiento mediante la política fiscal. A su vez, pide revisar la aplicación de tratados internacionales en materia comercial a fin de fiscalizarlos y que vayan acorde a la política agraria.

 

3.3. Política social

En un artículo muy ambiguo (artículo 13) la ley pretende que esta política ayude a erradicar el racismo, la exclusión y la marginación social, étnica y de género. No queda claro a qué se refiere pero el artículo sugiere que para cumplir este objetivo se “garantice el acceso a servicios públicos básicos, a la seguridad civil, social y económica, la prevención del VIH y la promoción de los derechos sexuales y reproductivos”.

 

3.4 Política laboral

En este sentido la iniciativa de ley (artículo 14) dice que deben promoverse el “pleno goce de los derechos laborales; el trabajo decente en el área rural en general de las mujeres y discapacitados, fomento de la inversión para la generación de empleo, formación y capacitación”. No queda claro qué medios deben emplearse para tal fin.

 

3.5 Política de soberanía alimentaria

La iniciativa de ley estipula (artículo 17) que se persiga la soberanía alimentaria garantizando los cuatro pilares que son la “disponibilidad, acceso, consumo y utilización biológica”. Y además que se consiga “la soberanía alimentaria mediante el desarrollo de mecanismos de producción sostenibles”. Destacan la atención a la desnutrición como parte del cumplimiento de esta meta.

 

4.                Evaluación de la ley

Desde el CEES consideramos que los principios de una sociedad libre son el mejor camino para lograr la prosperidad. En ese sentido, vale la pena recordar que nuestro ideal es que los habitantes de Guatemala vivamos y defendamos los fundamentos de la libertad en un Estado de derecho, en el que sea prioritario el respeto a la libertad individual de producir, consumir, intercambiar y servir, sin coerción ni privilegios.

 

En ese orden de ideas, vemos que la presente iniciativa de ley va por la senda incorrecta por numerosas razones que intentaremos exponer de forma breve a continuación.

 

4.1  Insistir en el área rural es un error

La historia de la humanidad es la historia de la pobreza hasta la Revolución Industrial que comienza a mitad del siglo XVIII. Desde entonces el mundo comenzó un proceso de transformación institucional que favoreció el surgimiento y expansión sin precedentes del comercio.

 

Principalmente en Europa, estos cambios institucionales tienen que ver con el surgimiento del derecho comercial y cortes que permitían resolver conflictos, la protección extensiva a la propiedad privada, la letra de cambio, la sociedad anónima, los seguros, la desaparición de la confiscación por parte del gobierno y la aparición de una moral favorable al comercio, por mencionar algunas características[1].

 

Esto dio lugar a que en algunos países europeos y Estados Unidos, surgiera un sector industrial y comercial que se estableció en las ciudades. Habiendo un clima que protegía razonablemente la vida, la libertad y la propiedad, esto fue posible.

 

Lo primero que significó es que estos países que se volvieron ricos dejaron de ser rurales. La población comenzó a migrar del campo a las ciudades y la mano de obra también pasó de ocupaciones agrarias a ocupaciones industriales y comerciales. Esto ha continuado ocurriendo y se ve claramente cómo en los países ricos la población urbana crece y la mano de obra pasa del sector agrícola a los sectores industriales o de servicios. Observe en el siguiente gráfico la disminución en la población rural en Corea, Chile y Guatemala:


 

En 1960 Guatemala y Corea del Sur tenían un porcentaje similar de población rural y hoy Guatemala aun cuenta con un 49% de población rural mientras Corea del Sur apenas tiene un 17%. Para 1960 el PIB per cápita de Guatemala era 1.6 veces mayor que el de Corea del Sur y hoy el PIB per cápita de Corea del Sur es casi 8 veces mayor al de Guatemala.

 

Lógicamente para que haya crecimiento económico debe haber ahorro e inversión. Y para ello deben existir condiciones de protección a los derechos individuales. La inversión se traduce en nuevas fábricas y empresas en sectores industriales y de servicios que se instalan en zonas urbanas. A su vez, esto atrae mano de obra que se va del campo a las ciudades. A continuación podrá observar cómo Corea del Sur y Chile, países que se han desarrollado de forma asombrosa, han tenido cuantías de inversión mucho mayores que Guatemala.

 

 

La mayor inversión hace que hoy los países ricos hayan cambiado su estructura productiva. Los bienes son más valiosos en la medida que se encuentran más cerca del consumo. La agricultura es el típico caso de bienes con poco valor agregado y lejanos al consumo.

 

No es casualidad que las estadísticas del Banco Mundial reflejen que el 70% de los pobres viven en zonas rurales[2]. El valor de las mercancías producidas en la agricultura es baja. Como sabemos el salario es un reflejo de la productividad marginal del trabajo y mientras no exista el factor capital que aumente la productividad, los salarios serán bajos. A continuación veremos cuánta mano de obra se dedica a la agricultura en Guatemala.

 

 

Como puede observarse, los países ricos han dejado de ser agrícolas. Los indicadores para países de ingreso alto reflejan que menos del 5% de los trabajadores se dedican a trabajar en el campo. Esto se debe a que en los países ricos las dotaciones de capital son tan altas que cada trabajador es altamente productivo y hacen falta pocos trabajadores para alimentar un país.

 

Esto nos sirve para explicar concluyentemente al lector por qué la ley es un error. No necesitamos planes centralizados de desarrollo rural. Necesitamos libertad económica y estado de derecho para que las personas puedan estar seguros que podrán cosechar los frutos de sus ahorros e inversiones. Solo de esa forma habrá inversión y la gente podrá salir del campo a optar por trabajos mejor remunerados en sectores no agrícolas.

 

La clave está en la protección a los derechos individuales y en la libertad económica. No es casualidad que en el top 5 del Índice de Libertad Económica que elabora la Heritage Foundation encontremos a países como Suiza, Singapur o Nueva Zelanda. Los países son ricos porque es posible generar riqueza.

Esta ley no hace nada por mejorar la situación de Guatemala en este aspecto. Mientras Guatemala clasifica en el puesto 82 de este ránking, la ley que analizamos no hace nada por mejorar esta situación. Peor aún, hay aspectos que podrían empeorar esta situación.

 

4.2  Soberanía alimentaria

La ley impulsa un principio que engloba un error económico fundamental: la soberanía alimentaria. Según esta idea, es tarea del gobierno garantizar la producción de comida al menor costo. Contradictoriamente, la política dice a su vez protegernos de los productos extranjeros subsidiados además de fomentar la producción nacional.

 

Una cosa y la otra son contradictorias. Si el objetivo es garantizar el abastecimiento de comida al menor costo posible, lo lógico es dejar a las fuerzas del mercado hacer su trabajo. Por definición los habitantes de un país deciden comerciar con los de otro país si existe un costo de oportunidad menor de importar un producto. De lo contrario, no se importa dicho producto. De esta suerte los habitantes de unos países producen aquellos bienes donde su costo de oportunidad es menor y compran productos de otros países que producen bienes cuyo costo de oportunidad de ser producidos localmente sería más alto.

 

Pero si el gobierno decidirá cuándo proteger la “producción nacional” de la competencia desleal y productos subsidiados, tenemos varios problemas.

 

En primer lugar, cuando el gobierno interviene sobre las importaciones de un producto, sea vía arancelaria o no arancelaria, altera los términos de intercambio. Supongamos que el gobierno guatemalteco decide que el maíz solo puede importarse a un arancel del 22%. Eso significa que si antes resultaba más beneficioso importar el maíz en lugar de producirlo localmente, hemos impuesto un costo sobre los consumidores (mayoría) y hemos otorgado un beneficio sobre los productores nacionales de maíz (una minoría). De ser el caso, no tendríamos alimentos al menor costo sino a un costo mayor.

 

Además, esa idea colisiona directamente con uno de los motivos que impulsan esta ley: la desnutrición. Ya que el hambre es un problema recurrente en nuestro país, resultaría más lógico importar alimentos que son más baratos en lugar de producirlos a costos mayores localmente. De haber libertad de comercio, no tendría que haber discrepancias significativas en el precio de los alimentos.

 

Sin embargo, llama la atención que según el informe de fecha 1 de junio de 2015 del Food Price Watch del Banco Mundial, los alimentos hayan disminuido un 14% en el ámbito mundial[3]. En tanto en el mismo periodo el precio de la cesta de alimentos en Guatemala ha aumentado un 6% de acuerdo a las mediciones del INE. Es verdad que la comparación es incorrecta porque no estamos comparando cestas idénticas. Pero al comparar productos idénticos podemos ver cómo el arroz ha bajado casi un 6% a nivel mundial en dicho periodo y en Guatemala ha aumentado más de un 1%, por poner un ejemplo.

 

Dada la discrepancia de precios entre los del mercado mundial y los del mercado local, lo que sugerimos desde el CEES es una revisión de las barreras comerciales y aduaneras con especial atención en el sector de alimentos. La solución a nuestros problemas de hambre y pobreza puede estar en abolir barreras comerciales que benefician a pocos y perjudican a muchos.

 

4.3  Política agraria, económica y laboral

Como mencionamos en el apartado descriptivo de la ley, la política agraria que propone la iniciativa de ley va en el sentido de evitar la concentración de la tierra.

 

No quedan claros los medios con los cuales se harían efectivos dichos objetivos. La iniciativa habla de promover legislación para el efecto. Suponemos que de ser el objetivo evitar que la tierra se concentre en pocas manos, el único medio de revertir dicha tendencia sería a través de la expropiación.

 

Si ese fuera el caso iríamos por un mal camino. Según el índice de libertad económica de la Heritage Foundation, el peor indicador para Guatemala es el identificado como “estado derecho”. En ese rubro se mide el alcance y efectividad en la protección de los derechos de propiedad. Queda claro que el principal problema de Guatemala es la protección al derecho de propiedad. Expropiar no ayudaría a dar mayor certeza sino a acabar con la poca e ineficiente protección al derecho de propiedad. Por otro lado, es cuestionable la viabilidad constitucional de una ley en ese sentido.

 

La política laboral de la ley es retórica ya que declara que deben respetarse los derechos laborales. En nuestra publicación Diez prioridades para el próximo gobierno hemos hecho saber que es urgente liberar el mercado laboral. El salario mínimo es un gran obstáculo para la contratación de trabajadores y sus efectos nocivos se han potenciado debido a la enrome brecha entre el salario mínimo legal y el salario real.

 

El objetivo de la ley de que la política cambiaria, crediticia y monetaria sea prioridad para el desarrollo rural nos parece peligroso. El Banco central ha sido relativamente prudente en el manejo macroeconómico y este objetivo que plantea la ley atentaría contra ello. En nuestra opinión, dicho artículo es inconstitucional pues aunque reconozca la autonomía de la Junta Monetaria en la toma de decisiones, incluir esta disposición tergiversa la autonomía del banco central.

 


[1] Nathan Rosenberg & L.E. Birdzell. (1986). How the West Grew Rich. Estados Unidos: Basic Books.

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